Во втором номере журнала за 2007 год редакцией уже были опубликованы материалы, касавшиеся вопроса о том, что 20 декабря 2006 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона № 362484-4 «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года» не набрал необходимого числа голосов депутатов для принятия решения. Заметим, что законопроект о ратификации Протокола № 14 к Конвенции вносился в Государственную Думу Президентом Российской Федерации В.В. Путиным.
В том же номере журнала мы публиковали также статью Секретаря-Канцлера Европейского Суда Эрика Фриберга «Почему Европейскому Суду по правам человека так необходим Протокол № 14». Кроме того были опубликованы статьи, касавшиеся различных аспектов необходимости введения в действие Протокола № 14 к Конвенции, в частности статьи Секретаря-Канцлера Европейского Суда в отставке Микеле де Сальвия «В разъяснение и защиту европейской системы судебной защиты прав человека: необходимость четкой регламентации ясно сформулированных обязательств всех государств – членов Совета Европы» (номер 7 журнала, 2006 год), «Институт вступления в производство по делу в качестве третьей стороны в контексте Европейской конвенции о защите прав человека» (номер 4 журнала, 2007 год) и статью Главного юридического советника Европейского Суда Винсена Берже «Новое условие приемлемости жалоб для рассмотрения Страсбургским Судом» (номер 7 журнала, 2007 год). Вопросы необходимости ратификации Россией Протокола № 14 к Конвенции затрагивались также и в эксклюзивном интервью Председателя Европейского Суда по правам человека Жан-Поля Коста главному редактору нашего журнала В.А. Портнову (номер 5 журнала, 2007 год).

На встрече с Президентом России В.В. Путиным: соображения главы государства

Вскоре после того, как Протокол № 14 к Конвенции не прошел процедуру ратификации в Государственной Думе, в Кремле 11 января 2007 г. состоялась встреча главы государства с членами Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, на которой был затронут и вопрос о Протоколе № 14 к Конвенции. В своих комментариях по этому поводу, В.В. Путин подчеркнул, что направил в Государственную Думу для принятия законопроект о ратификации Протокола № 14 к Конвенции, который по его указанию был подписан в свое время Российской Федерацией. Глава государства отметил:

«К сожалению, Государственная Дума не ратифицировала этот протокол. Как вы понимаете, он не был бы подписан, если бы я не дал соответствующее указание Министерству иностранных дел. Это было все сделано, тем не менее депутаты Государственной Думы сочли возможным эту ратификацию отклонить. У них были определенные аргументы. Можно с ними спорить. Если бы я не хотел этого сделать, я бы не давал вообще указания на подписание и не направлял бы в Государственную Думу на ратификацию. А их аргументы, я полагаю, вы знаете, свелись к тому, что ратификация и введение новой упрощенной системы рассмотрения дел в Страсбургском суде может привести к ухудшению качества рассмотрения этих вопросов, поскольку позволяет рассматривать дела по прецеденту и не в полном составе суда, а отдельным судьей. Да, это ускоряет рассмотрение, но, по мнению депутатов Государственной Думы, может привести к ухудшению качества».

***
Суть Протокола № 14 к Конвенции и соображения, изложенные в Пояснительной записке к президентскому законопроекту о его ратификации

«Протокол № 14 к Конвенции, вносящий изменения в контрольный механизм Конвенции» (таково полное название документа), действительно был подписан от имени Российской Федерации в г. Страсбурге еще 4 мая 2006 г. Официальная краткая цель Протокола – повысить эффективность работы Европейского Суда по правам человека в условиях резкого увеличения числа жалоб в связи со вступлением в Совет Европы новых государств – членов. Документ был открыт для подписания в ходе 114-й сессии Комитета министров Совета Европы на уровне министров в г. Страсбурге 12 – 13 мая 2004 г. В специальной Декларации Комитет министров высказался за скорейшую, в течение двух лет, ратификацию Протокола всеми государствами – членами Совета Европы, так как только после этого Протокол может вступить в силу. На сегодняшний день Протокол был ратифицирован всеми государствами – членами Совета Европы, за исключением России.
Как указывалось в прилагавшейся к президентскому законопроекту о ратификации Протокола № 14 Пояснительной записке, «текст Протокола отражает компромисс в вопросах реформы Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), на который государства – члены Совета Европы оказались готовы пойти на момент его подписания». Далее авторы Пояснительной записки, отметив особенности, которые привносит Протокол № 14 в функционирование Европейского Суда, указали, что

«разработанный в крайне сжатые сроки Протокол, призванный избежать «паралича» системы страсбургских контрольных органов, явно не способен оправдать все возлагаемые на него ожидания. В ходе переговорного процесса представители большинства стран проявили неготовность к серьезному пересмотру процедур работы ЕСПЧ.
Кроме того, ряд вводимых Протоколом процедур <…> не в полной мере учитывают озабоченности российской стороны.
В этих условиях выступаем за продолжение процесса совершенствования процедур в ЕСПЧ <…> по повышению эффективности механизма судебной защиты прав человека, предусмотренного Европейской конвенцией о защите прав человека.
С учетом большого политического значения, придаваемого в Совете Европы скорейшему вступлению в действие Протокола, а также принимая во внимание председательство России в КМСЕ (май – ноябрь 2006 г.), Российская Федерация подписала Протокол 4 мая 2006 г., сделав специальное заявление.
Поскольку предметом Протокола являются основные права и свободы человека и гражданина, он подлежит ратификации на основании подпункта «б» пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Ряд государств (Бельгия, Латвия, Молдавия, Нидерланды, Польша и Великобритания) при подписании или ратификации Конвенции также сделали заявления, которые не противоречат позиции Российской Федерации и в целом разделяются нами»1.

1) Подробнее см. второй номер журнала за этот год, с. 23–25 (примечание редакции).

В тексте самого законопроекта указывалось, что

«применение Протокола будет осуществляться без ущерба для процесса совершенствования процедур функционирования Европейского Суда по правам человека, прежде всего для укрепления стабильности его Регламента, не исключая принятия Комитетом министров Совета Европы дополнительных мер, направленных на усиление контроля за использованием выделяемых Европейскому Суду по правам человека финансовых средств и обеспечением качественного кадрового состава Секретариата Европейского Суда по правам человека, при том понимании, что процессуальные нормы, касающиеся процедур рассмотрения Европейским Судом по правам человека жалоб, должны приниматься в форме международного договора, подлежащего ратификации, или посредством выражения государством своего согласия на его обязательность иным способом»2.

2) См. там же с. 24 (примечание редакции).

***
Аргументы, излагавшиеся Государственной Думой

В Заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству от 14 декабря 2006 г. на проект федерального закона № 362484-4 «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 г.» указывалось:

«Одобряя в целом идею совершенствования процедур функционирования ЕСПЧ, Комитет обращает внимание на необходимость соблюдения требований статьи 7 и статьи 10 Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, согласно которым все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона, а также каждый человек для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом.
В предлагаемой процедуре принятия решения единоличным судьей о неприемлемости жалобы без возможности пересмотра такого решения представляется крайне высокой степень влияния субъективного фактора на процесс принятия решения, а также не представляется возможным определить пределы судейского усмотрения в данном случае. Подобное решение о неприемлемости жалобы может быть воспринято как необоснованное ограничение права на справедливое и беспристрастное правосудие.
Кроме того, по мнению Комитета, новый критерий приемлемости жалоб в зависимости от значительности ущерба, понесенного заявителем, не является объективно корректным, а поэтому по своей правовой сущности может противоречить принципу равенства всех перед законом.
Принимая во внимание тот факт, что деятельность Совета Европы согласно Варшавской декларации (Итоговый документ Третьего саммита глав государств и правительств государств – членов Совета Европы, Варшава, 16 – 17 мая 2005 г.) должна содействовать выполнению ключевой задачи – охранять и развивать права человека, демократию и верховенство закона, Комитет предлагает Государственной Думе учесть высказанные замечания при рассмотрении данного вопроса»3.

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству рекомендовал депутатам не ратифицировать протокол. Согласно сообщениям в печати Председатель Комитета Павел Крашенинников заявил следующее: «Мы считаем, что эти поправки не отвечают интересам России... Там предлагается единоличное решение судьи, а у нас в законодательстве предусмотрено только коллегиальное решение. В общем, их поправки расходятся с нашим судопроизводством»4. Депутаты также сочли необоснованным увеличение срока полномочий судей с 6 до 9 лет.
В результате в ходе пленарного заседания Государственной Думы против ратификации проголосовали 138 депутатов, за – только 27 (для принятия закона о ратификации Протокола № 14 необходимо было 226 голосов).
Глава российской делегации в Парламентской ассамблее Совета Европы, Председатель Комитета Государственной Думы по международным делам Константин Косачев объясняет, почему Протокол № 14 к Конвенции не прошел процедуру ратификации: «У многих в России, в том числе и у депутатов парламента, сложилось впечатление, что во многих случаях Европейский Суд используется в политических целях, и ряд его решений основан не на законе, а на политике». Косачев сообщил также, что у российских депутатов существуют некоторые сомнения по поводу ограничения прав граждан европейских государств в связи с предложением о возможности принятия судьями Страсбургского Суда единоличного решения по рассмотрению дел, связанных с правами человека.
Однако при этом, российская делегация пообещала приложить усилия, чтобы убедить Государственную Думу IV созыва ратифицировать Протокол № 14 к Конвенции до окончания срока ее полномочий, то есть до декабря 2007 г. Константин Косачев заявил об этом с трибуны ПАСЕ. Он заметил также, что обсуждение темы Протокола № 14 к Конвенции является «актуальным и своевременным», и подчеркнул, что депутаты, входящие в состав делегации России в ПАСЕ, голосовали за ратификацию Протокола. «Президент Владимир Путин своим решением внести на рассмотрение документ также поддержал ратификацию», – напомнил Косачев.
Он добавил, что, с юридической точки зрения, Протокол № 14 к Конвенции не считается отклоненным Государственной Думой, поскольку он не набрал 226 голосов против ратификации. «Документ находится в Госдуме в профильном комитете, и мы имеем все основания вновь вернуться к его рассмотрению», – сказал глава Комитета Государственной Думы по международным делам.5

11 января 2007 г. Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Сергей Миронов встретился с Председателем Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) Рене ван дер Линденом. С российской стороны во встрече также приняли участие председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Юрий Шарандин и член Комитета Совета Федерации по международным делам Анатолий Коробейников. Стороны обсудили ситуацию, сложившуюся с Протоколом № 14 к Конвенции, который не прошел процедуру ратификации в Государственной Думе. Комментируя ситуацию с Протоколом № 14 к Конвенции, Сергей Миронов сказал, что в верхней палате российского парламента изучают «все обстоятельства и доводы голосования коллег из Государственной Думы против данного законопроекта». Он подчеркнул, что решение по поводу Протокола № 14 не окончательное, законопроект имеет статус не отклоненного, а не прошедшего процедуру ратификации.6
Вот какие соображения высказал недавно Михаил Витальевич Маргелов, Председатель Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по международным делам, в своей статье, опубликованной в «Российской газете»7: «Россия – европейская страна. Об этом в очередной раз напомнил недавно президент Путин по случаю пятидесятилетия Римского договора. Наши ценности не противоположны тем, что исповедуют народы к западу от российских границ. Притом что близость и общность ценностей не означают полного совпадения интересов, например, с Евросоюзом. И Россия отстаивает свои интересы, как это и положено, жестко. Но надо ли эту жесткость из поля интересов по инерции переносить в ценностное поле?».
В мае 2005 г. в Варшаве прошел Третий саммит государств – членов Совета Европы. Участники единодушно обязались ратифицировать Протокол № 14 к Конвенции. Это Протокол о давно назревшей реформе Европейского Суда по правам человека. Россия там же в Варшаве согласилась ратифицировать Протокол. А Государственная Дума не стала это делать. В результате Россия оказалась единственной среди членов Совета Европы страной, которая не ратифицировала Протокол № 14 о реформе Европейского Суда. «<…> Мотивы, по которым наши депутаты не ратифицировали Протокол о реформе Европейского Суда, пониманию не поддаются».
«Никакой измены избирателям эта ратификация не таит, – указывает далее г-н Маргелов, – даже – напротив. Граждане и России, и других стран Европы обращаются в Европейский Суд, не найдя правосудия в национальных судах. Судебные ошибки, связанные с соблюдением прав человека, случаются по всей Европе. И в Страсбург поступает так много заявлений, что Европейский Суд с ними не справляется. Дела там зависают на много лет».
И Совет Европы стремится повысить производительность труда своего важнейшего судебного института. Это стремление и вызвало к жизни Протокол № 14.
«В нем речь идет об улучшении процедуры приема жалоб, о новом институте докладчиков, об усилении контроля над деятельностью этого Суда. Положения Протокола долго и тщательно обсуждались с участием российских специалистов. Полагали, что реформа обойдется дорого, но сумели сэкономить – Суд согласился назначать докладчиками своих аппаратчиков, не увеличивая штата. <…> Было, наконец, решено, что для частичной реформы Европейского Суда намеченных мероприятий достаточно. Хотя на самом деле требуется долгосрочная стратегия вывода этого института из очень глубокого кризиса».
«Россия, – подчеркивает Председатель Комитета Совета Федерации по международным делам – вступив в Совет Европы, взяла на себя ряд добровольных обязательств. Среди них значится участие в приоритетных проектах организации. А реформа Европейского Суда по правам человека – что ни на есть приоритетный проект Совета Европы. Кроме того, отвергнутый Протокол № 14 предусматривает только самое начало реформ Страсбургского суда. Следовательно, не ратифицировав Протокол, Россия губит эти реформы в зародыше. При этом мы на ровном месте ухитряемся противопоставить себя всем членам Совета Европы. А это затруднит нам отстаивание действительно существенных интересов в этой организации <…>».
Российская делегация в Парламентской ассамблее Совета Европы выступает за ратификацию Протокола № 14. Потому что положения его никаких интересов нашей страны ни в коей степени не ущемляют. В том числе и напугавший депутатов Государственной Думы пункт о единоличном решении одного судьи вместо трех, как сегодня, принять или отклонить жалобу. Отказ Думы ратифицировать Протокол № 14, которым фактически блокируется реформа Европейского Суда, «мягко говоря, непрактичен».

 

***
Призывы к России со стороны официальных лиц Совета Европы ратифицировать Протокол № 14 к Европейской конвенции

Выступая на официальной церемонии открытия судебного года 19 января 2007 г., новый Председатель Европейского Суда по правам человека, г-н Жан-Поль Коста, отметил, что

«Протокол № 14 к Конвенции был разработан в результате межправительственного сотрудничества. Его окончательный текст был открыт для подписания, начиная с 13 мая 2004 г. С тех пор он был подписан 46 государствами и ратифицирован 45 государствами. И только одно государство медлит с его ратификацией. Это тем более удивительно, что высшее руководство этого государства заявляет о своей поддержке нашего Суда и положительно относится к его укреплению. Я не будут повторять вслед за Катоном “Карфаген пал”, поскольку речь идет не о разрушении, а о созидательной и конструктивной работе, но я не устаю повторять, что “необходимо добиться вступления в силу Протокола № 14”. И чем раньше это произойдет, тем лучше. Я глубоко убежден, что, как говорил Кант, этот категорический императив одновременно представляет собой решение, основанное на практических потребностях, если уж процитировать еще раз этого философа из Кенигсберга. Поэтому я уверен, что разум победит». Жан-Поль Коста, в частности, отметил: «судьями и сотрудниками аппарата Суда были предприняты весьма значительные усилия с тем, чтобы Суд был бы готов действовать в рамках Протокола № 14 к Конвенции, как только он вступил бы в силу. Эти усилия касались рабочих методов Суда и Регламента Суда. Согласно предварительным оценкам применение Протокола № 14 к Конвенции – без какого-либо увеличения выделяемых ресурсов – дало бы возможность Суду увеличить свою продуктивность, по крайней мере, на 25 процентов. Это уже показывает, что хотя самого по себе Протокола недостаточно, он все равно жизненно необходим для нас.
Быстрая ратификация Протокола № 14 к Конвенции представляется тем более логичной, что на Третьем Саммите Совета Европы, который состоялся в мае 2005 г. в Варшаве, главы государств и правительств приняли решение о создании “Группы мудрецов”, которой поручена разработка среднесрочных и долгосрочных рекомендаций на будущее, касающихся Европейского Суда и всей европейской системы защиты прав человека».8

25 января 2007 г. Парламентская ассамблея Совета Европы обсуждала проблемы в деятельности Европейского Суда по правам человека, включая и вопрос о Протоколе № 14 к Конвенции. Выступая на сессии Парламентской ассамблеи, г-н Фьоренцо Столфи, занимавший на тот момент пост Председателя Комитета министров Совета Европы подчеркнул:

«Как мы указывали в ряду наших приоритетов, одной из нашей главных целей – и знаю, что Парламентская ассамблея ее разделяет – является обеспечение эффективности уникальной системы защиты прав человека, созданной на основе Европейской конвенции о защите прав человека. Для этого крайне важно, чтобы Протокол № 14 к Конвенции, который до сих пор ратифицировали, как было обещано, 45 из 46 государств – членов Совета Европы, вступил бы в силу, как можно скорее.
Мы рассчитываем в этом вопросе на поддержку властей Российской Федерации, включая поддержку присутствующей здесь российской парламентской делегации, что чрезвычайно важно для наиболее скорой ратификации Протокола № 14 к Конвенции Россией. Цель Протокола – гарантировать долговечность созданного на основе Конвенции механизма контроля над соблюдением прав человека, и мы уверены, что российские власти все-таки захотят ратифицировать данный Протокол. Отказать вступлению в силу этому Протоколу означало бы взять на себя тяжелую ответственность за то, что будет поставлено под угрозу всё будущее созданного на основе Конвенции механизма контроля над соблюдением прав человека». 9

4 апреля 2007 г. в ходе эксклюзивного интервью Председателя Европейского Суда по правам человека Жан-Поля Коста главному редактору нашего журнала В.А. Портнову (см. номер 5 журнала, 2007 год) Председатель Суда, отвечая на вопрос В.А. Портнова: «куда идет Европейский Суд, учитывая при этом вопрос о Протоколе № 14 к Европейской конвенции о защите прав человека»?, ответил так:

«Я считаю, что Суд находится на поворотном витке. Такие витки Суд уже знал за более чем сорок лет своего существования, и я надеюсь, что данный виток будет позитивным, и Суд продолжит играть все более важную роль в защите прав граждан во всей Европе.
Я должен уточнить, что этот этап не очень легкий, в первую очередь из-за того, что возрастает поток жалоб в Страсбург. Во-вторых, достаточно сложная обстановка сложилась с реформой Суда в связи с задержкой ратификации и введения в действие Протокола № 14, докладом “Группы мудрецов” и другими событиями.
Но я оптимистично смотрю в будущее и не считаю, что мы упремся в стену. Я считаю, что мы идем в нужном направлении».10

В мае 2007 г. в Москве по приглашению Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Валерия Зорькина нанесла официальный визит делегация Европейского Суда по правам человека во главе с его новым Председателем Жан-Полем Коста.
В ходе визита г-н Жан-Поль Коста вновь обратился к теме ратификации Россией Протокола № 14 к Европейской конвенции, выразив надежду на скорую ратификацию Россией Протокола № 14 к Конвенции, который позволит Суду упростить процедуру принятия и отказа в принятии к рассмотрению жалоб. «Если мне удастся убедить исполнительные и законодательные органы Российской Федерации в необходимости ратификации Протокола, то это может случиться в ближайшее время», – заявил г-н Жан-Поль Коста журналистам.11

2 июля 2007 г. Председатель Парламентской ассамблеи Совета Европы Рене ван дер Линден выступил со следующим заявлением о ратификации Протокола № 14 к Конвенции:

«Я разочарован тем, что Государственная Дума Российской Федерации все еще не дала согласия на ратификацию этого жизненно важного протокола, препятствуя тем самым вступлению его в силу. Задержка ратификации после окончания июня месяца вызвала необходимость частичного обновления состава Европейского Суда, сложного и трудоемкого процесса, который теперь должен начаться.
Главная задача этого протокола состоит в обеспечении оперативности и эффективности правосудия путем оказания помощи Суду в быстром решении проблемы задержек в работе. От этого страдают все европейцы, россияне в том числе и больше других.
Мне остается лишь вновь призвать Россию как можно скорее ратифицировать этот протокол». 12

 

***
На встрече с Президентом России В.В. Путиным: усовершенствовать совместную деятельность со Страсбургским судом

На упоминавшейся встрече в Кремле с членами Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека В.В. Путин, говоря о проблемах Европейского Суда, отметил следующее:

«Надеюсь, что вместе с международными судебными инстанциями мы найдем приемлемое решение, которое позволит улучшить работу Страсбургского суда, позволит нам ближе и плотнее сотрудничать, хотя Россия своего объема сотрудничества со Страсбургским судом не сокращает и в полном объеме работает там так же, как и работала раньше. Но вместе с коллегами из Страсбургского суда будем думать над тем, как нам совершенствовать эту совместную деятельность».

 

В публикации использованы материалы стенограммы встречи
Президента Российской Федерации В.В. Путина 11 января 2007 г. в Кремле
с членами Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, опубликованной на официальном сайте Президента России http://www.kremlin.ru, и материалы, опубликованные на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации http://www.duma.gov.ru/ .